La sentencia del mes

Indemnización por los daños de la normativa Covid-19: ni responsabilidad del Estado-Legislador, ni cobertura de seguro por Pérdida de Beneficios

Sentencia: Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, Tribunal Supremo // Fecha: 31-10-2022

Alberto Cuevas Lorenzo
Abogado

El pasado día 1 de noviembre de 2023, nos despertábamos conociendo el texto de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, que desestimaba el primer recurso en el que se pretendía la responsabilidad patrimonial del Estado- Legislador por los daños que sufrió una empresa del sector de la hostelería como consecuencia de la aplicación de la normativa aprobada para evitar o mitigar la propagación del SARS-COV-2 (COVID-19).

El Alto Tribunal comienza enunciando los hitos que permiten secuenciar la crisis sanitaria global, tanto en el plano internacional, desde que el 31 de diciembre de 2019 la Comisión de Salud y Sanidad de Wuhan informó sobre los primeros casos de neumonía de etiología desconocida, como en el ámbito nacional, cuando el 23 de enero de 2020 se publicó un primer protocolo, elaborado por la Ponencia de Alertas y Planes de Preparación y Respuesta (Ministerio de Sanidad). También se pone de manifiesto cómo, a pesar de las distintas advertencias, en nuestro país se produjeron coetáneamente diversas concentraciones de personas, hasta que el 12 de marzo de 2020 se aprobó el Real Decreto Ley 7/2020, por el que se adoptaron las primeras medidas urgentes para responder al impacto económico del Covid-19. Además, se expone la respuesta normativa desplegada por los poderes públicos para frenar la propagación de la pandemia y se desglosan las concretas medidas adoptadas para el sector empresarial de la hostelería y restauración.

El Alto Tribunal determina el objeto de la Litis sugiriendo que los daños patrimoniales sufridos por la parte actora no se imputan a la pandemia, aunque esta sea causa remota de estos daños, sino que se imputan principalmente a las normas que impusieron un conjunto de restricciones y medidas de contención relativas a determinadas actividades. Por lo tanto, hay que entender que el daño que se afirma haber sufrido se imputa principal y directamente a una disposición general y no a actos de la Administración.

Partiendo de las anteriores premisas, y teniendo en cuenta las previsiones del art. 32.3 de la Ley 40/2015, la sentencia considera que no puede surgir un derecho a ser indemnizado por responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador, toda vez que ni el Real Decreto 463/2020, por el que se decretó el estado de alarma, ni sus sucesivas prórrogas (disposiciones con valor de ley), determinaban la obligación de indemnizar y los términos en que la misma debía reconocerse.

El Tribunal Supremo también cierra filas en cuanto a una eventual responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador derivada de la inconstitucionalidad de las leyes (art. 32.3,a) de la Ley 40/2015). A juicio de la Sala, la declaración parcial de inconstitucionalidad de ciertos apartados de los Reales Decretos 463/2020 y 965/2020, consagrada en las sentencias del TC núm. 148/2021, de 14 de julio, y núm. 183/2021, de 27 de octubre, no puede justificar que se atiendan pretensiones singulares fundadas exclusivamente en la inconstitucionalidad apreciada y sin que concurran otros motivos de antijuridicidad. En todo caso, recuerda además la Sala que el TC consideró que las medidas adoptadas en plena pandemia fueron necesarias, idóneas y proporcionales.

Encaje en un caso de fuerza mayor

Otro de los motivos que ha llevado a desestimar el recurso presentado, se relaciona con el deber jurídico de soportar el daño. La sentencia, en un juicio de proporcionalidad similar al realizado anteriormente por el Tribunal Constitucional, determina que las medidas sanitarias adoptadas por el legislador tendieron a preservar la salud de los ciudadanos sin que de ello se derive el derecho a obtener un resarcimiento económico (art. 54.3 Ley General de Salud Pública).

En otro orden de consideraciones, la Sala también rechaza el instituto de la expropiación forzosa como mecanismo de reparación de los daños derivados del cumplimiento de la normativa Covid-19. Para ello, afirma la sentencia que las medidas aprobadas para paliar los efectos del Covid-19 constituían limitaciones o regulaciones generales de un derecho, sin que se haya producido una privación singular y deliberada como exige, ex. artículo 120, la Ley de Expropiación Forzosa.

Por último, y quizás lo más relevante para lo que aquí interesa, es que a juicio del Tribunal Supremo –y a falta de regulación administrativa que la defina–, la crisis sanitaria del coronavirus tendría un claro encaje en el término de fuerza mayor, que exige imprevisibilidad de la causa del daño e inevitabilidad del resultado, porque constituyó, zanja la Sala, un acontecimiento histórico e inesperado en el momento en el que surgió y por la forma en la que se extendió.

La trascendencia de esta sentencia, cuya fundamentación parece enterrar todas las esperanzas de lograr, vía responsabilidad patrimonial, el resarcimiento de los daños que nuestro tejido empresarial ha sufrido como consecuencia de las medidas adoptadas como consecuencia del Covid-19, también debe ser analizada desde un enfoque cuantitativo.

En este sentido, según ha informado el Consejo General del Poder Judicial en su Nota de Prensa, en la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo están pendientes de resolver casi mil asuntos equivalentes al que ahora se ha resuelto, a los que habría que sumar todos los que se encuentran en vía administrativa, así como todos los que afectan a las Comunidades Autónomas, Entidades Locales o demás Administraciones Públicas y que se tramitan en los Tribunales Superiores de Justicia o en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. De este modo, todo parece indicar que las reclamaciones pendientes de resolver correrán la misma suerte desestimatoria.

Nuevo escenario de las aseguradoras

En lo que respecta al nuevo escenario en el que se encontrarían las compañías aseguradoras, podemos afirmar que, con esta sentencia, el Alto Tribunal no ha hecho más que reforzar uno de los argumentos que desde el sector aseguraticio se viene defendiendo desde los últimos años: la pandemia debe ser considerada como un supuesto de fuerza mayor, cuya siniestralidad no estará cubierta en la póliza. Sobre esta argumentación, el Tribunal Supremo no ha dudado en calificar de fuerza mayor la crisis económica, social y sanitaria generada por el Covid-19. La pandemia, según refiere la propia resolución, “ha exigido una actuación excepcional de los poderes públicos frente a ella, sin que se pueda exigir a las Administraciones Públicas unas funciones de garantes universales que aseguren en una situación de fuerza mayor que los afectados no sufran ningún perjuicio personal o patrimonial”.

Se hace necesario recordar que las aseguradoras no cubren, salvo pacto en contrario, los daños por hechos derivados de riesgos extraordinarios (art. 44 LCS), por lo que su aplicación al caso será fácilmente equiparable al concepto de fuerza mayor que acaba de desarrollar la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 31 de octubre de 2023, y que ha servido como presupuesto para rechazar la existencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. No parece que sea una cuestión controvertida admitir que la paralización de actividad derivada del cierre de un establecimiento como consecuencia de la declaración del estado de alarma obedezca a una circunstancia extraordinaria, de forma que, siendo un riesgo extraordinario, las consecuencias dañosas provocadas por las medidas gubernamentales adoptadas, no estarían cubiertas por el seguro, salvo pacto en contrario.

En cualquier caso, en materia de reclamación de indemnizaciones frente a compañías aseguradoras al amparo de la cobertura de pérdida de beneficios, nos encontramos ante un criterio con apenas discrepancias jurídicas y cuyas resoluciones han venido dictándose –especialmente desde mayo de 2022–, de forma casi pacífica por nuestros Juzgados y Audiencias Provinciales: las aseguradoras se exoneran del pago de las indemnizaciones que nacen de los cierres empresariales del Covid-19.

En lo que aquí interesa, se ha querido extractar el contenido de dos sentencias que, por su relevancia, están contribuyendo en gran medida (entre otras muchas) al rechazo de las numerosas pretensiones resarcitorias que el sector empresarial plantea frente a sus aseguradoras:

• Sentencia de la Audiencia Provincial de Girona, Sección 2ª, núm. 231/2022, de 25 de mayo (rec. 317/2022), cuyo tenor literal establece (FD 15º): “el paro de la actividad del negocio consecuencia de la declaración del estado de alarma por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y sus sucesivas prórrogas, como medida para frenar el coronavirus, no queda incluido en ninguna de las coberturas del contrato de seguro”.
• Sentencia de la A.P. de Barcelona, Sección 4ª, núm. 561/2023, de 18 de septiembre (rec. 693/2022), que viene a resolver (FD 3º): “la definición del siniestro y la precisión sobre la cobertura, que se comprenden en las condiciones generales de la póliza, vinculan plenamente a la asegurada demandante, de modo que su recurso y su demanda no pueden estimarse en absoluto. Es evidente, y eso es indiscutible, que sus pérdidas no derivaron de ningún siniestro frente al que protegiese la póliza. Este es el criterio que se está manteniendo en la materia por las audiencias provinciales. Pueden mencionarse, la sentencia 146/2023, de 4 de mayo, de La Coruña, la 307/2023, de 5 de junio, de Cantabria y la 256/2023, de 3 de abril, de Girona. Esta última Audiencia ha rectificado el criterio manifestado en la sentencia que ha invocado la demandante, la cual fue dictada por un solo magistrado”.

Conclusión

La contundencia de la sentencia analizada permite concluir que nos encontramos ante una vía resarcitoria de muy restringido acceso, cuyos visos de realidad advierten, ahora más, de una limitada prosecución de la acción atendiendo al fundamento de falta de cobertura por riesgos extraordinarios.